節能減排大限將至各地“突擊”求過關
拉閘限電、限產停產措施之外，對于節能減排，亟需出臺具體的法律措施規范政府的行為，同時也需要積極探索市場機制，使節能減排成為政府、企業的主動選擇，切實促成產業結構的調整和增長方式的轉變
“現在工廠的產能下降了三分之一，工廠訂單減少了30%。”10月15日，江蘇省常州市常順鑄造有限公司董事長朱志偉在接受《法治周末》記者采訪時焦慮地說。
此時，焦慮的不僅僅是常順鑄造一家企業。自從整個常州市8月25日正式出臺了《2010年市區工業企業節能應急用電調控方案》以來，很多企業都面臨產能下降、訂單減少等問題。
常州市出臺的用電調控方案包括：對化工等連續生產企業執行“開二周停一周”的集中輪休方案；對冶金用電大戶執行用電總量控制方案；對其他企業按供電線路分成14組，采取“開九天停五天”的線路輪休方案。常順鑄造屬于第三類，被分在了第14組。
在限電面前，常順鑄造不得不讓工人在供電期間完成更多的工作。
“目前，我們原先承接的部分訂單無法完成，就跟客戶解釋。還好客戶都是國內客戶，跟他們解釋是因為限電導致不能如期交貨，他們也還理解，就將訂單轉移到其他一些沒有實施限電政策的省份了。”朱志偉說。
讓朱志偉擔心的不僅是因為限電會帶來訂單的減少，還有工人的流失。
常順鑄造采取計件工資，現在限產，工人的收入明顯下降。“現在限電企業的成本已經很高了，我們本來就屬于薄利經營，還按正常生產量支付員工工資，企業也承擔不起。”朱志偉說，“常州鑄造的工人60%來自外地，為了避免工人利用5天休假時間回家不來了，我們就向政府申請生產5天，休息2天。但是總體的電量是一定的，只能就生產時間作出調整。”
各地限產“突擊”
在“十一五”規劃中，我國政府提出了單位GDP能耗在五年內要降低20%、二氧化硫排放減少10%、化學吸氧量減少10%的節能減排目標。統計數據顯示，2006年至2009年期間，中國單位GDP能耗累計下降15.61%。今年是“十一五”收官之年，而上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.09%。如此一來，下半年單位GDP能耗需再降5.29%，才能達到預期目標。
按照相關規定，到“十一五”末，要對節能減排目標完成情況算總賬，實行嚴格的問責制，對未完成任務的地區、企業集團和行政不作為的部門，都要追究主要領導責任，根據情節給予相應處分。從今年年中開始，國家有關部門就開始組織檢查組，到各地督察節能減排的完成情況。
如今，大限將至，各地節能減排工作也進入倒計時階段。一些地方政府為了達成目標，采取一些“拉閘限電”等措施，這不僅影響了一批不在節能減排范圍內企業的正常生產，甚至采取了停限居民和公共服務單位用電的做法，給當地居民的正常生活造成了困擾。
地方政府的限電令已經引起國家發改委的注意，國家發改委于9月15日下發了《關于進一步做好當前節能減排工作的緊急通知》。通知要求實現節能減排目標不能簡單拉閘限電，更不能停限居民生活用電、采暖和公共設施用電。對這種違背了節能減排初衷的做法必須立即予以糾正。通知同時要求正確處理好節能減排和保持經濟平穩較快發展的關系，努力打好節能減排攻堅戰。
“由于國家沒有指定具體的年度考核目標，對‘節能減排’工作實行的是算總賬的管理模式，導致在過去四年多的時間里，一些地方對此問題沒有給予應有的重視，節能減排出現了‘前松后緊’的局面。”對外經濟貿易大學公共管理學院副教授李長安說。
“這種突擊行為也對鋼鐵、水泥短期的市場價格造成了影響。”中投顧問環保研究院侯宇軒告訴《法治周末》記者。
亟待法律規范
拉閘限電、限產停產，在各地沖刺節能減排目標中無疑具有立竿見影的效果。然而，這種帶有濃厚強制性色彩的措施能否真正推動產業結構的調整，持續推動節能減排目標的完成，業界多持否定看法。
在中國人民大學行政法學教授楊建順看來，一些地方政府在實現節能減排上有點本末倒置，將本應該作為實現產業結構調整的節能減排手段當作了目標。這種強制性的節能減排措施在完成“十一五”階段的沖刺后，如果不改變經濟增長方式，從調整產業結構的角度入手，各地的節能減排效果極有可能出現反彈。而且在限電過程中，一些小企業利用自備的柴油發電機等發電設備提供電力，保持企業的正常運轉，這種方式雖然不影響國家對地方節能指標的完成，但是對環境可能造成更大的破壞作用。[pagebreak]
各地為完成節能減排任務，采取一刀切的“拉閘限電”行為，楊建順說：“有違法的嫌疑。政府在采取拉閘限電行為時，如果沒有對居民進行充分告知，對居民造成的損失要承擔賠償責任。對不在調整范圍內的企業采取一刀切的行為造成的損失也應當予以補償。”
華東政法大學經濟法學院教授、能源法專家肖國興在此前接受《法治周末》記者采訪時說，“‘拉閘限電’的出現絕不是偶然的，相反有其必然性。不需要支付談判成本，政府單憑命令就能直接剝奪用戶或消費者對能源的消費，且具有規模效應，對節能降耗指標的實現能立竿見影。和調整產業結構與能源結構相比，‘拉閘限電’更具有行政效率”。
一方面是各地政府為了達成目標采取“一刀切”的限電限產突擊行為，一方面又是一些地方政府先前沒有嚴格執行國家的調控政策，而是出于地方經濟增長的需要，對高污染、高耗能企業采取保護措施。
據了解，早在2007年，國家發改委先后還出臺一系列電價調控政策，比如，2007年取消電解鋁行業電價優惠，對八類“兩高”企業實施差別電價政策，然而這些政策也并沒有落實到位。約有一半的省市自治區沒有執行，一些省份還推出了優惠電價。對此，楊建順認為，如果地方政府對國家規定的必須關停的高污染企業沒有采取關停措施，而讓其繼續生產的話，作為公民，可以就高污染企業對其生產生活造成的損害向人民法院提起訴訟，行使危害排除請求權，人民法院應當保障公民的訴權。
楊建順解釋，對于節能減排，政府應當將目標管理同手段管理結合起來。對政府節能減排所應采取的手段、辦法、途徑都予以明確規定，這樣可以避免一些地方政府采取“拉閘限電”等非常規手段。同時還應該加強監督制約機制的建立。這包括相關部門進行定期、不定期的監督檢查，還包括公民“危害排除請求權”的順利行使。
需引入市場機制
有專家認為，對于節能減排來說，首要解決的問題是，加大對不符合國家產業政策的小企業的關停力度，加快淘汰落后的生產力。
自2005年推行節能減排以來，中央政府曾對各個高耗能產業出臺了行業準入條件，要求各個行業以準入條件為依據，進行項目核準。然而，由于地方政府出于GDP增長的考慮，對一些達不到準入條件的企業，采取了默許的態度，甚至對一些納稅大戶的高耗能高污染企業，通過紅頭文件等措施予以保護。而此前被寄予厚望的差別電價，在實施過程中，因一些地方政府不作為導致收效甚微。“這就導致地方政府在節能減排上，前期欠賬太多，以至于后期采取‘一刀切’的限電限產方式。”楊建順說。
然而，中央和地方利益很難在該問題上達成一致。不改變“GDP”政績觀，地方政府在推進節能減排工作過程中就缺乏足夠的動力，容易導致地方政府的不作為。業內人士普遍認為，充分利用市場機制，才能使節能減排成為政府、企業的主動選擇，而非被動應付。
對此，南開大學經濟研究所教授鐘茂初在接受《法治周末》記者采訪時說，各級部門的經濟社會發展規劃目標必須與“節能減排”目標相匹配。要先確定“節能減排”的強制性約束目標，在此硬約束條件下再去確立經濟增長率、投資增長率、消費增長率、出口增長率以及產業結構、城市化率等各種發展指標。這個順序不能顛倒，否則，“節能減排”目標就必然成為軟約束。
李長安建議，政府要充分利用稅收政策和金融政策增加“兩高”(高耗能、高污染)行業企業的生產成本，比如嚴格控制對高耗能、高污染和產能過剩行業企業貸款，而對從事環保研發的企業，則可以采取簡化貸款手續、并給予一定的利率優惠措施予以支持。這樣的安排則有助于促使企業主動作出選擇，逐步退出“兩高”行業和項目。
同時，李長安還建議，國家應大力發展排污權轉讓市場，這樣不僅有利于國家控制總量，而且也使企業能夠認識到自己的節能減排成本，主動采取節能降耗措施。
拉閘限電、限產停產措施之外，對于節能減排，亟需出臺具體的法律措施規范政府的行為，同時也需要積極探索市場機制，使節能減排成為政府、企業的主動選擇，切實促成產業結構的調整和增長方式的轉變
“現在工廠的產能下降了三分之一，工廠訂單減少了30%。”10月15日，江蘇省常州市常順鑄造有限公司董事長朱志偉在接受《法治周末》記者采訪時焦慮地說。
此時，焦慮的不僅僅是常順鑄造一家企業。自從整個常州市8月25日正式出臺了《2010年市區工業企業節能應急用電調控方案》以來，很多企業都面臨產能下降、訂單減少等問題。
常州市出臺的用電調控方案包括：對化工等連續生產企業執行“開二周停一周”的集中輪休方案；對冶金用電大戶執行用電總量控制方案；對其他企業按供電線路分成14組，采取“開九天停五天”的線路輪休方案。常順鑄造屬于第三類，被分在了第14組。
在限電面前，常順鑄造不得不讓工人在供電期間完成更多的工作。
“目前，我們原先承接的部分訂單無法完成，就跟客戶解釋。還好客戶都是國內客戶，跟他們解釋是因為限電導致不能如期交貨，他們也還理解，就將訂單轉移到其他一些沒有實施限電政策的省份了。”朱志偉說。
讓朱志偉擔心的不僅是因為限電會帶來訂單的減少，還有工人的流失。
常順鑄造采取計件工資，現在限產，工人的收入明顯下降。“現在限電企業的成本已經很高了，我們本來就屬于薄利經營，還按正常生產量支付員工工資，企業也承擔不起。”朱志偉說，“常州鑄造的工人60%來自外地，為了避免工人利用5天休假時間回家不來了，我們就向政府申請生產5天，休息2天。但是總體的電量是一定的，只能就生產時間作出調整。”
各地限產“突擊”
在“十一五”規劃中，我國政府提出了單位GDP能耗在五年內要降低20%、二氧化硫排放減少10%、化學吸氧量減少10%的節能減排目標。統計數據顯示，2006年至2009年期間，中國單位GDP能耗累計下降15.61%。今年是“十一五”收官之年，而上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.09%。如此一來，下半年單位GDP能耗需再降5.29%，才能達到預期目標。
按照相關規定，到“十一五”末，要對節能減排目標完成情況算總賬，實行嚴格的問責制，對未完成任務的地區、企業集團和行政不作為的部門，都要追究主要領導責任，根據情節給予相應處分。從今年年中開始，國家有關部門就開始組織檢查組，到各地督察節能減排的完成情況。
如今，大限將至，各地節能減排工作也進入倒計時階段。一些地方政府為了達成目標，采取一些“拉閘限電”等措施，這不僅影響了一批不在節能減排范圍內企業的正常生產，甚至采取了停限居民和公共服務單位用電的做法，給當地居民的正常生活造成了困擾。
地方政府的限電令已經引起國家發改委的注意，國家發改委于9月15日下發了《關于進一步做好當前節能減排工作的緊急通知》。通知要求實現節能減排目標不能簡單拉閘限電，更不能停限居民生活用電、采暖和公共設施用電。對這種違背了節能減排初衷的做法必須立即予以糾正。通知同時要求正確處理好節能減排和保持經濟平穩較快發展的關系，努力打好節能減排攻堅戰。
“由于國家沒有指定具體的年度考核目標，對‘節能減排’工作實行的是算總賬的管理模式，導致在過去四年多的時間里，一些地方對此問題沒有給予應有的重視，節能減排出現了‘前松后緊’的局面。”對外經濟貿易大學公共管理學院副教授李長安說。
“這種突擊行為也對鋼鐵、水泥短期的市場價格造成了影響。”中投顧問環保研究院侯宇軒告訴《法治周末》記者。
亟待法律規范
拉閘限電、限產停產，在各地沖刺節能減排目標中無疑具有立竿見影的效果。然而，這種帶有濃厚強制性色彩的措施能否真正推動產業結構的調整，持續推動節能減排目標的完成，業界多持否定看法。
在中國人民大學行政法學教授楊建順看來，一些地方政府在實現節能減排上有點本末倒置，將本應該作為實現產業結構調整的節能減排手段當作了目標。這種強制性的節能減排措施在完成“十一五”階段的沖刺后，如果不改變經濟增長方式，從調整產業結構的角度入手，各地的節能減排效果極有可能出現反彈。而且在限電過程中，一些小企業利用自備的柴油發電機等發電設備提供電力，保持企業的正常運轉，這種方式雖然不影響國家對地方節能指標的完成，但是對環境可能造成更大的破壞作用。[pagebreak]
各地為完成節能減排任務，采取一刀切的“拉閘限電”行為，楊建順說：“有違法的嫌疑。政府在采取拉閘限電行為時，如果沒有對居民進行充分告知，對居民造成的損失要承擔賠償責任。對不在調整范圍內的企業采取一刀切的行為造成的損失也應當予以補償。”
華東政法大學經濟法學院教授、能源法專家肖國興在此前接受《法治周末》記者采訪時說，“‘拉閘限電’的出現絕不是偶然的，相反有其必然性。不需要支付談判成本，政府單憑命令就能直接剝奪用戶或消費者對能源的消費，且具有規模效應，對節能降耗指標的實現能立竿見影。和調整產業結構與能源結構相比，‘拉閘限電’更具有行政效率”。
一方面是各地政府為了達成目標采取“一刀切”的限電限產突擊行為，一方面又是一些地方政府先前沒有嚴格執行國家的調控政策，而是出于地方經濟增長的需要，對高污染、高耗能企業采取保護措施。
據了解，早在2007年，國家發改委先后還出臺一系列電價調控政策，比如，2007年取消電解鋁行業電價優惠，對八類“兩高”企業實施差別電價政策，然而這些政策也并沒有落實到位。約有一半的省市自治區沒有執行，一些省份還推出了優惠電價。對此，楊建順認為，如果地方政府對國家規定的必須關停的高污染企業沒有采取關停措施，而讓其繼續生產的話，作為公民，可以就高污染企業對其生產生活造成的損害向人民法院提起訴訟，行使危害排除請求權，人民法院應當保障公民的訴權。
楊建順解釋，對于節能減排，政府應當將目標管理同手段管理結合起來。對政府節能減排所應采取的手段、辦法、途徑都予以明確規定，這樣可以避免一些地方政府采取“拉閘限電”等非常規手段。同時還應該加強監督制約機制的建立。這包括相關部門進行定期、不定期的監督檢查，還包括公民“危害排除請求權”的順利行使。
需引入市場機制
有專家認為，對于節能減排來說，首要解決的問題是，加大對不符合國家產業政策的小企業的關停力度，加快淘汰落后的生產力。
自2005年推行節能減排以來，中央政府曾對各個高耗能產業出臺了行業準入條件，要求各個行業以準入條件為依據，進行項目核準。然而，由于地方政府出于GDP增長的考慮，對一些達不到準入條件的企業，采取了默許的態度，甚至對一些納稅大戶的高耗能高污染企業，通過紅頭文件等措施予以保護。而此前被寄予厚望的差別電價，在實施過程中，因一些地方政府不作為導致收效甚微。“這就導致地方政府在節能減排上，前期欠賬太多，以至于后期采取‘一刀切’的限電限產方式。”楊建順說。
然而，中央和地方利益很難在該問題上達成一致。不改變“GDP”政績觀，地方政府在推進節能減排工作過程中就缺乏足夠的動力，容易導致地方政府的不作為。業內人士普遍認為，充分利用市場機制，才能使節能減排成為政府、企業的主動選擇，而非被動應付。
對此，南開大學經濟研究所教授鐘茂初在接受《法治周末》記者采訪時說，各級部門的經濟社會發展規劃目標必須與“節能減排”目標相匹配。要先確定“節能減排”的強制性約束目標，在此硬約束條件下再去確立經濟增長率、投資增長率、消費增長率、出口增長率以及產業結構、城市化率等各種發展指標。這個順序不能顛倒，否則，“節能減排”目標就必然成為軟約束。
李長安建議，政府要充分利用稅收政策和金融政策增加“兩高”(高耗能、高污染)行業企業的生產成本，比如嚴格控制對高耗能、高污染和產能過剩行業企業貸款，而對從事環保研發的企業，則可以采取簡化貸款手續、并給予一定的利率優惠措施予以支持。這樣的安排則有助于促使企業主動作出選擇，逐步退出“兩高”行業和項目。
同時，李長安還建議，國家應大力發展排污權轉讓市場，這樣不僅有利于國家控制總量，而且也使企業能夠認識到自己的節能減排成本，主動采取節能降耗措施。
